洛陽市老城區一處已拆為廢墟。 南都記者 孫旭陽 攝
“釘子戶”的門上被貼了“智者平安”的對聯。
  在判決書似乎“勝訴”的官司,在現實中卻被認為是敗訴。十幾天來,在河南洛陽,老城區東、西南隅歷史文化街區的300多戶拆遷戶就面臨著這樣一種窘境。洛陽市老城區一份房屋征收決定書雖被洛陽中院認定為違法,但因為拆遷業已啟動,撤銷有損“公共利益”而不予撤銷。拆遷戶們質疑,當地政府利用法院判決,將原本不可能依法啟動的拆遷合法化了。
    長期以來,如何界定拆遷徵地中“公共利益”的真偽大小,一直是此類案件的難點和熱點所在。對此,政府與維權方的觀點很難達成一致。洛陽中院的判決凸顯了一個問題:有沒有一種可能,法院維持政府已確定違法的行政行為,才能更好地維護“公共利益”?洛陽市中院和官方都給予肯定回答。而法律界人士則質疑,將“公共利益”的認定等同於地方政府利益,將架空行政訴訟的法律地位和實踐價值,依法行政才是最大的“公共利益”。
  10月10日,69歲的何伯亭趕到河南省高院,遞交上訴狀,要求撤銷洛陽市中院的一份行政判決書。該一審判決書顯示,包括何伯亭在內的共253名原告勝訴,訴訟費12650元由被告洛陽市老城區政府承擔。
  這一次,何伯亭又懷揣這麼多現金來上訴。但他得到的回答是,只需要交50元即可——— 因為行政訴訟案一起只需要交50元。這讓他想不通,既然如此,為何洛陽市中院一審立案時,就要求每一戶原告交50元呢?
  在趕往河南省高院之前,洛陽市中院的法官數次試圖勸阻何伯亭上訴。他們的解釋是,洛陽市中院已經頂著很大壓力受理並審判了這起案件,何伯亭再去上訴的話,不但無用,也會將壓力再次下壓到洛陽市。
  除了何伯亭所代表的253人,在洛陽市老城區東、西南隅,還有71人也在起訴老城區政府。兩起官司,洛陽市中院的判決大同小異。這71人也在法定期限內提交了上訴狀。在半年多的一審訴訟中,兩起官司共有20多名原告撤訴,與政府簽訂拆遷協議,離開了老城區。
  仍堅持告狀的拆遷戶們很難想通,既然法院判定洛陽市老城區政府的拆遷決定違法,卻又容許其繼續執行?
  勝訴還是敗訴?
  9月26日,何伯亭和維權伙伴們領到了判決書。“我看了看,頭一下子蒙了。”何伯亭說,之前在與法官的交流中,對方曾口頭宣讀了部分判決意見,“感覺條條都向著老百姓”,可是沒想到判決結果出來,出乎所有人的意料。
  這份洛陽中院(2014)洛行初字第1-253號行政判決書判決,確認洛陽市老城區政府2013年8月7日作出的《關於洛陽古城(老城區東、西南隅歷史文化街區)保護與整治項目國有土地上房屋征收決定》違法;責令老城區政府針對資金不到位及沒有經過相關部門審批的問題採取相應的補救措施。
  第二天,《洛陽日報》以版面頭條的形式,報道了該起判決。當地一位媒體人士稱,報道政府敗訴的新聞,這在洛陽市級媒體上還是第一次。但是,這個先例並不尋常。
  在版面頭條的下方,則是一條《老城區古城保護項目將有序推進》的輔文。該文明確指出,“按照法院裁定,老城區古城保護項目還將繼續實施。”
  該文還透露,老城區政府在今年8月對歷史建築以外的建築物、構築物實施正式拆除時,已正式向市政府報批,市政府已委托相關部門對此進行審批”。對之前幾個月困擾拆遷的資金問題,官方也正式表態,“已足額到位”。
  “這官司看上去贏了,其實是輸了。”原告之一、老城區居民熊聚林說。在他家的牆外,隔著一條路,拆遷工地日夜轟鳴。
  商業開發引拆遷
  2013年8月7日,洛陽市老城區政府作出《洛陽古城(老城區東、西南隅歷史文化街區)保護與整治項目國有土地上房屋征收決定》,要求該街區9000多戶、2萬餘居民接受政府的安置標準,搬遷騰地。
  早在2012年10月26日,洛陽市政府就與上海升龍投資集團有限公司簽訂了《戰略合作協議》,約定由洛陽城市發展投資集團有限公司,與升龍集團按照3:7的投資比例成立公司,對東、西南隅歷史文化街區900多畝地進行整體開發,主打仿古商業街區和高檔住房。
  在維權的拆遷戶們的投訴中,上述合作協議很明顯違反了土地招拍掛的相關規定。但這種做法至少在洛陽頗為常見。居民們將維權的砝碼,壓在了歷史文化街區之上。
  2006年,東、西南隅已被列為洛陽市歷史文化街區。洛陽申報歷史文化名城,至少需要兩個歷史文化街區,東、西南隅就為其一。而與這一地塊面積相當的東、西北隅,早在21世紀初,時任市委書記孫善武在任時,就通過暴力強拆等手段而拆舊建新了。
  居民們期望,東、西南隅位於歷史文化街區紫線保護範圍內,將可以援引相關法律法規的保護,避免被“大拆大建”。而政府的征收決定,也並未經過法定程序。老城區一位官員也坦陳,要征收歷史文化街區內的900多畝土地,走法律程序的話,“幾年都無法成功”。
  洛陽市中院在一審中也查明,老城區政府在作出征收決定前,並沒有召開聽證會,補償金也沒到位,還沒有規劃部門會同文物部門的批准文件,因此確認被訴征收決定違法。
  但按照一審判決書和洛陽官方的表述,接下來只要有洛陽市規劃局和文物局的批准文件,拆遷在程序上就得以補救而合法,直接繞開了居民們大部分的維權理由。一審判決的理由是,雖然征收決定違法,但如撤銷,“將會給國家利益、公共利益造成重大損失”。
  “拆遷肯定不能停。”洛陽市城投公司一位內部人士透露說,改造洛陽老城,出自前市委書記的規劃。2012年,洛陽市老城區政府與國企河南省投資集團有限公司合作協議已經簽署,但因為後者董事長因貪腐落馬,導致協議無法履行,就找了升龍集團。“升龍享受了給予國企的優惠政策,還要求洛陽城投也必須入股。”
  這位人士說,洛陽城投是洛陽市政府的下屬企業,與其合作,不但融資方便,還可以繞過諸多法律法規的束縛,直接使用政府權力介入開發建設,所有部門都會配合。“開發商只需要出一小部分資金,便可以把政府套進來,幫助擺平任何麻煩。”
  據這位人士介紹,洛陽市目前政府債務不少,僅城投公司的債務便在五六十億元左右。但是,類似洛陽老城開發這樣的項目,是政府要求確保的重中之重。
  多官員落馬曾帶來希望
  現在看來,在3月28日該案一審開庭後,東、西南隅的“釘子戶”們曾一度過於樂觀。
  5月份以來,洛陽市委常委、秘書長譚建忠,以及兼任城投公司董事長的市政府副秘書長王夕中先後落馬,曾讓何伯亭等人覺得維權即將成功。譚建忠任副市長期間,曾代表洛陽市政府與升龍集團簽署合作協議。
  5月底,洛陽市其他區縣的釘子戶,曾一度與東、西南隅的維權代表們聯絡,意圖通過集體舉報的方式,增加維權效果和威懾力。那一段時間,“好消息”也從洛陽市官方內部傳來。
  維權代表稱曾有官員告訴他們,洛陽市某領導在內部會議上,要求下屬不得跟洛陽中院打招呼,干涉此案的審判。又有消息稱,該領導打電話批評老城區領導,斥責後者將東、西南隅的改造項目謊報為舊城改造。
  在東、西南隅的街巷內,堅守的街坊們一度相信,既然項目的參與者譚建忠和王夕中落馬,項目很可能將擱置。關於譚建忠和王夕中落馬的新聞報道,也被人打印出來,張貼在維權戶經常聚集的一個路口。
  然而,很少有人註意在距這個路口數十米遠的一面牆上,還貼有老城區政府5月7日發佈的將涉訴征收決定延期一年的公告。甚至還有居民認為,延期說明政府已經暫停了拆遷。
  事實上,洛陽市和老城區在這段時間內都在四處融資。“他們找了不少銀行”,一位知情者說,當時銀行收緊信貸,讓政府頗為作難。
  政府內部曾傳出來的“好消息”,最終被洛陽市委的一份文件戳破。這份文件顯示,8月4日,市委領導在市委常委議事會議上要求,進一步加大老城歷史文化街區項目的推進力度,認真查找推進過程中存在的問題,對其中失職瀆職甚至有意阻撓的行為,要從嚴問責。
  在政府籌措來資金之後,東、西南隅被劃為了A BCD四個區,從位於東南隅的A區開始,每個區都分解任務到幹部,倒排工期。據該項目指揮部一位官員透露,完成不了者都會被追責,給大家帶來很大壓力。從洛陽市層面,按照工作分工變動,調整了兩個對接該項目的市領導。在老城區,涉訴項目的拆遷指揮體系也重新整合,區內四大班子體系都抽調大量人手充實拆遷指揮部。
  8月25日,洛陽市政府房屋征收辦公室又批准了東、西南隅拆遷指揮部的一份備案表,這份備案表准許兩家民營拆遷公司介入項目拆遷。居民們發現,自此暴力開始升級。在A區,“釘子戶”們被砸玻璃砸門,斷水斷電。一天晚上,居民李路正的門上被貼了一副對聯,“有錢有健康是財產,錢多無健康是遺產”,橫批“智者平安”。
  利用判決“洗白”違法拆遷?
  對拆遷中的“公共利益”,北大法學教授王錫鋅曾建議國家出台更細緻的認定標準。“使用窮舉法和排除法,都可以明晰公共利益的界限。”王錫鋅更進一步認為,在“公共利益”的認定中,拓展公眾的參與度,激活人大等監督機制至關重要。
  鄭州一位律師在評判洛陽中院這份判決書後認為,洛陽市涉嫌利用判決書,為違法拆遷洗白。“它以‘公共利益’為由,繞開了文物保護和土地房屋徵遷的所有法律法規。”中國雖然不是判例法國家,但“這種做法一旦泛濫,行政訴訟將毫無必要。”
  上海著名律師嚴義明對洛陽中院的判決表示質疑,“現行法律法規本身就體現了公共利益,可以說是最大的公共利益”。政府依法行政,便是最大程度維護公共利益和國家利益,所以任何行政行為都得有事實和法律依據。
  嚴義明認為,即使撤銷征收決定會給政府造成經濟損失,那也是其違法行政理應承擔的後果,並不能以此不予撤銷違法的征收決定。“否則,法律法規的嚴肅性將無從保證。”
  洛陽市中院在判決書中稱,洛陽市老城區政府的征收決定,目的是為了舊城改建和文物保護,為了國家利益和公共利益,已經投入巨額資金,被征收範圍內的居民,多數已經簽訂安置補償協議,有部分房屋已經拆除。此時如撤銷該征收決定,將給國家利益和公共利益造成重大損失。
  “這種做法在混淆是非。”維權代表熊聚林說,在征收決定出台幾個月後,當時還未開始拆房,東、西南隅的部分居民就向政府提起行政覆議,在老城區和洛陽市都以失敗告終。最後,居民們才決定提起行政訴訟。
  根據多位維權代表證實,洛陽市中院曾一度拒絕受理,也不開具不予受理通知書。無奈之下,維權群眾隔天便去洛陽市中院上訪,更有幾名代表坐到相關法官辦公室里不走。
  在洛陽市中院受理之後,3月19日,何伯亭等四人被老城區公安局以涉嫌“聚眾擾亂社會罪”傳喚。3月20日下午,4人到公安局接受傳喚,在一兩百名群眾的圍觀下又被釋放。
  “我拿著傳喚證到河南省公安廳控告老城區公安局。”何伯亭說,自此以後,警方還曾到家裡口頭傳喚他,卻不再出示任何文書。
  在一審判決下發前8天,9月18日,在拆遷工地上,阻止拆遷的群眾與拆遷隊發生衝突。之後,在接下來的幾日內,居民楊麗君、沈克停和沈克宣被刑拘,之後又被逮捕。他們三人被指利用煤氣罐等阻撓拆遷,涉嫌利用危險方法危害公共安全罪。“拆遷辦說我簽協議同意拆遷,就可以爭取寬大處理。”楊麗君的丈夫陳俊傑說,同案的沈克宣家雖然簽了協議,但還是不放人,讓他認為這種交易不靠譜。
  何伯亭們發愁的是,如果河南省高院維持原判,他們還能上哪裡討說法?
  南都記者 孫旭陽 發自河南洛陽
 
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